中國(guó)新能源發(fā)展受到并網(wǎng)消納的瓶頸制約，發(fā)展受挫，問(wèn)題主要在于電網(wǎng)企業(yè)的目標(biāo)導(dǎo)向和約束機(jī)制，以及國(guó)家主管部門(mén)的任務(wù)下達(dá)路徑安排。

中國(guó)新能源電力發(fā)展規(guī)模領(lǐng)跑全球，但新能源消納也成了“老大難”問(wèn)題。國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局等出臺(tái)了一系列文件，提出到2020年要基本解決新能源消納問(wèn)題。藍(lán)圖已經(jīng)繪就，接下來(lái)就是考慮如何將“一張藍(lán)圖干到底”。制約新能源發(fā)展的因素紛繁，影響消納的原因復(fù)雜，本課題組認(rèn)為，核心在于新能源各相關(guān)主體的目標(biāo)導(dǎo)向不一致，甚至相互沖突，導(dǎo)致新能源發(fā)展無(wú)法實(shí)現(xiàn)理想目標(biāo)，難以承擔(dān)國(guó)家能源轉(zhuǎn)型之重?fù)?dān)。

根據(jù)國(guó)家能源轉(zhuǎn)型的總體目標(biāo)，改變包括地方政府、新能源投資企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)和國(guó)家主管部門(mén)等相關(guān)主體的目標(biāo)導(dǎo)向和約束機(jī)制，使其相互兼容，將有助于破除新能源發(fā)展的諸多障礙，特別是消納瓶頸，保證新能源行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，盤(pán)活國(guó)家能源轉(zhuǎn)型整盤(pán)棋。

一、“三棄”問(wèn)題仍然嚴(yán)重

二、目標(biāo)導(dǎo)向相互沖突

在 “三棄”現(xiàn)象背后，中國(guó)電力需求增長(zhǎng)放緩是重要的外部因素，同時(shí)，內(nèi)部也交織著各種復(fù)雜因素，除技術(shù)性因素外，還包括新舊能源博弈、源網(wǎng)荷規(guī)劃不協(xié)調(diào)、市場(chǎng)交易機(jī)制欠缺、相關(guān)法律法規(guī)貫徹執(zhí)行不到位等，但根子在于相關(guān)主體目標(biāo)導(dǎo)向相互沖突。

（一）地方政府的問(wèn)題

地方政府的目標(biāo)導(dǎo)向：******化GDP、******化財(cái)政收入。為此，地方政府間互相博弈，一是希望吸引更多的投資，通過(guò)“爭(zhēng)搶”國(guó)家分配的新能源指標(biāo)，以指標(biāo)吸引新能源制造業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)鏈條；二是外送電力省份希望多送電量，增加地方電費(fèi)收入，而受端省份為了增加GDP，盡量增加本省電力供給；在基本滿足電力需求的前提下，比較排斥外來(lái)電力。此外，各地方政府都希望得到更低的電價(jià)增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。

地方政府的制約因素：新增新能源投資規(guī)模指標(biāo)、新能源電力消納新增容量（這嚴(yán)重依賴于電網(wǎng)企業(yè)的規(guī)劃和投資）、自然資源條件、相關(guān)的法律法規(guī)等，如《電力法》嚴(yán)格禁止的“隔墻售電”等。

地方政府的解決辦法：與當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)企業(yè)搞好關(guān)系，釋放地方政府權(quán)限內(nèi)的利益，換取電網(wǎng)企業(yè)增加對(duì)當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)的投資，增加容量，提高新能源消納比例。

地方政府的博弈結(jié)果：電力負(fù)荷量較大、與地方電網(wǎng)企業(yè)關(guān)系比較融洽的地區(qū)，新能源消納情況普遍較好，反之亦然。

（二）新能源企業(yè)的問(wèn)題

新能源企業(yè)的目標(biāo)導(dǎo)向：******化投資收益。希望所投資新能源發(fā)電全部并網(wǎng)消納，并及時(shí)結(jié)算電力收入和相關(guān)補(bǔ)貼；希望拿到更多的投資項(xiàng)目。

新能源企業(yè)的制約因素：并網(wǎng)消納、補(bǔ)貼申請(qǐng)、非預(yù)見(jiàn)性費(fèi)用的增加等。

新能源企業(yè)的解決辦法：與地方電網(wǎng)搞好關(guān)系解決消納問(wèn)題；與地方政府搞好關(guān)系既爭(zhēng)取項(xiàng)目資源，又防止非預(yù)見(jiàn)性費(fèi)用大幅上升。

新能源企業(yè)的博弈結(jié)果：建立較好關(guān)系的企業(yè)可以拿到更多的項(xiàng)目資源，消納情況可以更好；實(shí)力雄厚的企業(yè)可以制造業(yè)投資換取項(xiàng)目資源；反之，將逐步退出競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)。

（三）電網(wǎng)企業(yè)的問(wèn)題

電網(wǎng)企業(yè)的目標(biāo)導(dǎo)向：增加收入，可持續(xù)增長(zhǎng)。于是，在銷(xiāo)售電價(jià)固定的情況下，就希望多售電；在收購(gòu)電價(jià)固定的情況下，希望多收更便宜的電；在電力供需方直接交易的情況下，由于按實(shí)際成本核算收取過(guò)網(wǎng)費(fèi)的定價(jià)政策導(dǎo)向，電網(wǎng)企業(yè)傾向于做高輸配成本，而輸配的高成本可轉(zhuǎn)移為電網(wǎng)企業(yè)上游制造業(yè)的高收入；盡力延伸上游供應(yīng)、施工、檢驗(yàn)檢測(cè)、綜合能源及金融服務(wù)等到電力供應(yīng)方及電力消費(fèi)方，依靠電網(wǎng)的獨(dú)占性，增加延伸業(yè)務(wù)收入；簽發(fā)接入許可成為地方電網(wǎng)擁有的稀缺資源，可滋生大量尋租機(jī)會(huì)；“自發(fā)自用”和“隔墻售電”跳出電網(wǎng)企業(yè)收入渠道，與電網(wǎng)企業(yè)目標(biāo)導(dǎo)向沖突。

電網(wǎng)企業(yè)的制約因素：電網(wǎng)企業(yè)的投資計(jì)劃是否能獲得國(guó)家主管部門(mén)批準(zhǔn)、地方電網(wǎng)的投資增容計(jì)劃能否獲得總公司批準(zhǔn)、電網(wǎng)輸配成本的政府核算、國(guó)家鼓勵(lì)并網(wǎng)消納的法律法規(guī)和政策、民眾輿論等。

電網(wǎng)企業(yè)的解決辦法：增加投資計(jì)劃并盡快獲得國(guó)家主管部門(mén)批準(zhǔn)；地方電網(wǎng)申請(qǐng)更多的投資以增加容量、與地方政府互換爭(zhēng)取更多的長(zhǎng)期利益。

電網(wǎng)企業(yè)的博弈結(jié)果：電網(wǎng)的獨(dú)占性在博弈中比較占據(jù)優(yōu)勢(shì)，如地方土地使用、金融支持、員工福利、產(chǎn)業(yè)與服務(wù)延伸等，電網(wǎng)系的各類(lèi)型企業(yè)都可以在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。

（四）國(guó)家主管部門(mén)的問(wèn)題

國(guó)家主管部門(mén)的目標(biāo)導(dǎo)向：制定規(guī)劃實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型、提高新能源消納比例、新能源行業(yè)可持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)等。

國(guó)家主管部門(mén)的制約因素：地方政府落實(shí)指標(biāo)的力度、電網(wǎng)投資計(jì)劃的審批和執(zhí)行、地方電網(wǎng)消納的積極性、傳統(tǒng)電力的新增裝機(jī)規(guī)模對(duì)新能源的擠壓、可用于補(bǔ)貼的財(cái)政預(yù)算、主管部門(mén)的權(quán)責(zé)范圍和使用力度等。

國(guó)家主管部門(mén)的解決辦法：指標(biāo)推送到地方政府，由地方政府層層分解去協(xié)調(diào)去爭(zhēng)??；推動(dòng)各項(xiàng)改革措施，出臺(tái)各項(xiàng)行業(yè)規(guī)章和管理辦法；與相關(guān)部委協(xié)調(diào)，出臺(tái)有利性政策；爭(zhēng)取更高層理解和支持，以推動(dòng)新能源事業(yè)發(fā)展。

國(guó)家主管部門(mén)的博弈結(jié)果：并網(wǎng)消納難，年年難；補(bǔ)貼不足，拖欠金額越來(lái)越大；出臺(tái)辦法越來(lái)越多，效果有好有壞、時(shí)好時(shí)壞。如果進(jìn)一步細(xì)分，地方政府和地方各主管部門(mén)之間、電網(wǎng)企業(yè)和電網(wǎng)分子公司之間、國(guó)家和國(guó)家各主管部門(mén)之間的目標(biāo)導(dǎo)向都有差異，甚至沖突；不同類(lèi)別主體之間差異更大，制約因素互相牽制掣肘，博弈力量不均衡，博弈的結(jié)果必然是，國(guó)家能源轉(zhuǎn)型有困難，并網(wǎng)消納始終是難題、補(bǔ)貼問(wèn)題久拖難解，新能源行業(yè)發(fā)展大起大落。

三、重新規(guī)劃目標(biāo)路徑

政府相關(guān)部門(mén)一直在試圖解決新能源發(fā)展中的各種問(wèn)題，采取行政手段、計(jì)劃手段和政策手段等各種手段組合，但相關(guān)各方在追求自身目標(biāo)導(dǎo)向******化過(guò)程中總會(huì)“上有政策，下有對(duì)策”，讓執(zhí)行結(jié)果偏離國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)。解決問(wèn)題更好的辦法，是重新梳理各方的目標(biāo)導(dǎo)向和制約因素，改變目標(biāo)導(dǎo)向，大致統(tǒng)一到國(guó)家的總體目標(biāo)中；調(diào)整制約因素，規(guī)定相關(guān)方責(zé)權(quán)利，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，從而有利于解決瓶頸問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)。

（一）地方政府目標(biāo)的合理性

地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)轄內(nèi)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力無(wú)可厚非；爭(zhēng)取項(xiàng)目資源，以增加轄內(nèi)投資，帶動(dòng)發(fā)展、就業(yè)和稅收也是情理之中。地方政府的非誠(chéng)信行為在新能源行業(yè)時(shí)有發(fā)生，一旦企業(yè)投資落地，就可能成為“唐僧肉”。一些地方政府會(huì)要求額外的地方稅費(fèi)、土地費(fèi)用、各種攤派、額外的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、強(qiáng)制性甚至指定的本地供應(yīng)和施工、人員安排等。為了生存，轄內(nèi)大多數(shù)企業(yè)長(zhǎng)期性的忍氣吞聲、不敢得罪“地頭蛇”，少數(shù)不得不放棄資產(chǎn)、鎩羽而歸。建議巡視審計(jì)部門(mén)多走訪當(dāng)?shù)氐男履茉雌髽I(yè)，特別是民營(yíng)企業(yè)，從發(fā)展艱難的企業(yè)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，是否存在地方辦事官員“吃卡拿要騙”行為，是否存在額外攤派和額外費(fèi)用，是否存在官員濫用權(quán)力。

（二）新能源企業(yè)理性訴求

新能源企業(yè)，無(wú)論國(guó)有或民營(yíng)，理應(yīng)在合法基礎(chǔ)上追求投資收益******化、可持續(xù)發(fā)展和做大做強(qiáng)。新能源企業(yè)于各方博弈中處于劣勢(shì)，無(wú)論對(duì)國(guó)家政策和主管部門(mén)、還是面對(duì)地方各級(jí)政府、亦或與電網(wǎng)企業(yè)合作，劣勢(shì)方?jīng)]有太多的應(yīng)對(duì)招數(shù)。如果不是傾家蕩產(chǎn)，大致不會(huì)做出強(qiáng)烈反抗，最多扯幾張橫幅，以引起高層或媒體的關(guān)注。在新能源行業(yè)，近期也出現(xiàn)一系列非法違法苗頭，如傳銷(xiāo)、詐騙、非法集資、以次充好、粗制濫造、違反生態(tài)紅線等，但這些都不是主流企業(yè)所為。健康的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，需要執(zhí)法部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)法。

（三）電網(wǎng)企業(yè)目標(biāo)導(dǎo)向改變

2015年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“中共中央‘指導(dǎo)文件’”），這是新時(shí)期指導(dǎo)和推進(jìn)中國(guó)國(guó)企改革的綱領(lǐng)性文件。文件中明確指出，要根據(jù)國(guó)有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)。通過(guò)界定功能、劃分類(lèi)別，實(shí)行分類(lèi)改革、分類(lèi)發(fā)展、分類(lèi)監(jiān)管、分類(lèi)定責(zé)、分類(lèi)考核，提高改革的針對(duì)性、監(jiān)管的有效性、考核評(píng)價(jià)的科學(xué)性，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入融合，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益有機(jī)統(tǒng)一。本著電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)占性和公益性的基本屬性，必須明確電網(wǎng)企業(yè)定位，劃為公益性企業(yè)。公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，引入市場(chǎng)機(jī)制，提高公共服務(wù)效率和能力。這類(lèi)企業(yè)可以采取國(guó)有獨(dú)資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化。對(duì)公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)，重點(diǎn)考核成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營(yíng)運(yùn)效率和保障能力，考核中要引入社會(huì)評(píng)價(jià)。

電網(wǎng)企業(yè)目標(biāo)導(dǎo)向的調(diào)整：根據(jù)中共中央“指導(dǎo)文件”和國(guó)家能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略要求，電網(wǎng)企業(yè)的目標(biāo)不應(yīng)以業(yè)務(wù)收入作為導(dǎo)向，而應(yīng)調(diào)整為：降低輸配成本、提高營(yíng)運(yùn)效率和安全、增加新能源消納額度和比例（包括并網(wǎng)、“自發(fā)自用”及“隔墻售電”等）、提升服務(wù)水平和品質(zhì)等。

目標(biāo)調(diào)整后的制約因素：逐年下降的輸配成本、電網(wǎng)安全和運(yùn)行效率、每年增加的新能源消納額度和比例、應(yīng)急反應(yīng)能力等。

電網(wǎng)企業(yè)的求解辦法：內(nèi)部注重降本增效、管理力求精益求精；積極推廣并普及高效型的新能源并網(wǎng)消納技術(shù)；低成本的“自發(fā)自用”和“隔墻售電”等方式將備受鼓勵(lì)；積極提升服務(wù)品質(zhì)，以免被舉報(bào)而受罰；采購(gòu)供應(yīng)將追求更經(jīng)濟(jì)更節(jié)約，而不太可能高成本內(nèi)部采購(gòu)；傾向于主輔分離，愿意將低效的輔業(yè)資產(chǎn)和企業(yè)剝離。因?yàn)橥顿Y將被納入未來(lái)的成本攤銷(xiāo)，現(xiàn)有目標(biāo)導(dǎo)向下增加投資的沖動(dòng)將被壓制，電網(wǎng)企業(yè)投資需求將更加節(jié)約、高效和理性。

未來(lái)電網(wǎng)企業(yè)的博弈結(jié)果：電網(wǎng)效率和服務(wù)提升、尋租和利益交換減少、新能源消納大幅改善等。

（四）國(guó)家指標(biāo)下達(dá)路徑調(diào)整

國(guó)家關(guān)于新能源發(fā)展的目標(biāo)是在國(guó)家整體能源發(fā)展和能源轉(zhuǎn)型大戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)若干輪回討論制定的。為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，需要國(guó)家主管部門(mén)制定具體政策、措施和辦法，解決相關(guān)問(wèn)題。國(guó)家主管部門(mén)，以國(guó)家能源局相關(guān)司局牽頭，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)稅局、工信部、科技部、自然資源部、環(huán)境生態(tài)部等部委相關(guān)司局都有相應(yīng)權(quán)責(zé)。各部委局下屬部門(mén)的目標(biāo)導(dǎo)向當(dāng)然不同，但就新能源行業(yè)相關(guān)的權(quán)責(zé)是清晰的。核心問(wèn)題是，行業(yè)發(fā)展受挫，相關(guān)主管部門(mén)是否擔(dān)責(zé)，如何擔(dān)責(zé)？建議巡視審計(jì)部門(mén)在關(guān)注腐敗和財(cái)務(wù)相關(guān)問(wèn)題外，遵循“不忘初心、牢記使命”的原則，從行業(yè)發(fā)展問(wèn)題中，發(fā)現(xiàn)政策失誤、用權(quán)不當(dāng)、執(zhí)行不力等弊端，并以處理、警示和匡正。現(xiàn)有目標(biāo)和制約下，國(guó)家主管部門(mén)習(xí)慣于將任務(wù)推送到地方政府，而地方政府也沒(méi)有抓手，只能層層分解，由更低層的政府去協(xié)調(diào)去解決。就新能源消納問(wèn)題，無(wú)論電網(wǎng)企業(yè)的目標(biāo)導(dǎo)向和制約因素是否調(diào)整，建議國(guó)家主管部門(mén)將新能源消納額度和比例的五年和年度指標(biāo)直接下達(dá)給電網(wǎng)企業(yè)，由電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)各地方電網(wǎng)電源和負(fù)荷的布局和預(yù)測(cè)，全國(guó)一盤(pán)棋最優(yōu)化設(shè)計(jì)，規(guī)劃未來(lái)的投資和升級(jí)，提前向社會(huì)公布各地區(qū)（甚至細(xì)化到各臺(tái)區(qū)）下年度可以新增的新能源并網(wǎng)和消納額度。

舉例而言，如果2020年往后五年，國(guó)家規(guī)劃消納新增600GW裝機(jī)規(guī)模的風(fēng)電和光伏，按照100GW、110GW、120GW、130GW、140GW年度規(guī)劃，這些指標(biāo)直接安排給電網(wǎng)企業(yè)，由電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃，在上年度第四季度公布下年度各臺(tái)區(qū)范圍內(nèi)可新增的新能源并網(wǎng)和消納的容量?？紤]新能源投資的各種因素制約，要求電網(wǎng)企業(yè)預(yù)先公布的各臺(tái)區(qū)新增容量總額必須遠(yuǎn)大于國(guó)家規(guī)劃，比如分別為，200GW、220GW、240GW、260GW、280GW。根據(jù)電網(wǎng)企業(yè)預(yù)先公布的各臺(tái)區(qū)新增容量，新能源投資企業(yè)可進(jìn)行比較，有更多的選擇空間和余地，做出在合適的區(qū)域投資的決策。

四、調(diào)整改變利弊分析

課題組認(rèn)為，在電網(wǎng)企業(yè)目標(biāo)導(dǎo)向不變的情況下，國(guó)家主管部門(mén)可以將國(guó)家新能源發(fā)展的目標(biāo)兌換為消納指標(biāo)直接下達(dá)給電網(wǎng)企業(yè)，由電網(wǎng)企業(yè)在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排，優(yōu)化布局，做好輸配接入升級(jí)的更新改造和投資，并提前發(fā)布各臺(tái)區(qū)范圍內(nèi)新增新能源消納容量，為新能源投資企業(yè)投資決策指航，各地電網(wǎng)需為符合接入標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目無(wú)條件并網(wǎng)消納。國(guó)家主管部門(mén)下達(dá)給電網(wǎng)企業(yè)的新增新能源電力消納指標(biāo)需納入電網(wǎng)企業(yè)的約束和考核機(jī)制。